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2014/9/10 11:24:52 新闻来源：中国水力发电工程学会
作者：张博庭 （本文摘要内容已发表在《中国电力企业管理》2014/09期）
2014年5月10日环境保护部和国家能源局联合发布了《关于深化落实水电开发生态环境保护措施的通知》（下称通知）。通知要求"为贯彻落实党的十八大及十八届三中全会提出的坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，建立河流水电开发与环境保护统筹协调机制，深化落实水电开发生态环境保护措施，切实做好水电开发环境保护工作。"
此前，早在2012年1月6日环保部办公厅就发布过一分《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》，而在此2个多月前，国家发改委和环保部刚刚联合发布了《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》（下称《办法》）。随后，环保部又单独向自己下属的环保系统下发了《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》。给人的感觉似乎是，环保部对自己与发改委联合发布的《办法》还不完全满意。
这次显然是经过了两年多的工作，并取得国家能源局的认可之后，环保部已经把当年办公厅的"通知"上升为环保部的法规再次正式发布。不过，即便是在这国家环保部和国家能源局联合发布的文件中，人们也不难发现，文件的最开始，还是提到了"河流水电规划及环境影响评价应按照'全面规划、综合利用、保护环境、讲求效益、统筹兼顾'的规划原则，以及'生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线'的环境保护要求，协调水电建设与生态环境保护关系，统筹流域环境保护工作。"。
同样作为水电开发的组成部分，规划的原则为什么会和生态环境保护的原则有所不同呢？对此，本文进行了专门的分析研究。
一、从保护环境、到保护生态的演变
事实上，在保护生态环境的问题上，环保部门和能源管理部门从来也没有实质性的分歧。然而，在对于环境保护、生态环境保护还是生态保护问题的具体理解上，确实还存在着一定的差距。在一般人看来，环境保护、生态环境保护还是生态保护之间似乎都是一个意思，但实际上，却有着较大差别。根据定义，环境的主体通常是指人，所以，环境保护和以人为本的科学发展通常是不会有根本的矛盾冲突。但是，生态保护则有所不同，由于不同的生态层次对应着不同的生态主体（例如;鱼的生态、草的生态、猴子的生态），所以，在某些情况下，生态保护是难免会与"以人为本"的科学发展产生不可调和的矛盾的。然而，把保护环境与保护生态等同起来的原因，则是"保护生态环境"一词的出现。
生态环境是一个中国特色的名词。据考证，这个术语最初是已故中科院院士黄秉维（五届全国人大常委）在全国人大讨论宪法草案时，针对草案中"保护生态平衡"这一说法提出来的。他当时认为草案中的"保护生态平衡"的表述不够确切，建议改为"保护生态环境"。他的建议在政府报告和宪法中都被采用后，"生态环境"似乎就成为了一个法定名词。但此后，黄秉维院士自己也发现这个提法不够妥当，并曾在自己的文章中明确地说明"顾名思义，生态环境就是环境，污染和其他的环境问题都应包括在内，不应该分开，所以我这个提法是错误的。我觉得我国自然科学名词委员会应该考虑这个问题，它有权改变这个东西。"[1]。
虽然黄院士自己后来也意识到这个修辞上疏忽，可能会造成某些概念混淆的问题，并已经建议过我国自然科学名词委员会予以更正。但是，由于宪法是国家的根本大法，在宪法中出现的名词，即使国家自然科学名词委员会不予收录，但是，它还是不可避免的要在社会上广泛传播。此后，在我国的《环境保护法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、海洋环境保护法、大气污染防治法、渔业法、防沙治沙法、水法、农业法、草原法、农村土地承包法、等10多部与生态和环境有关的法律中，沿用了这一保护生态环境的提法。
从此，保护生态环境的提法，就在我国广泛的流行起来了。尽管开创这个名词的黄院士的本意，是指要保护环境，但是，后来还是有不少人想当然地会把保护生态环境，有时理解成为保护环境，有时也简化理解成"保护生态"。然而"保护生态"的提法，虽然不能说是错的，但它确实能引起一些混乱。
因为，生态系统有很多层次，不同的生态层次对应着不同的主体。因此，针对不同主体保护不同的生态系统之间，肯定会存在着难以化解的矛盾。例如，我国的怒江水电开发，是以保护当地的生态为目的被叫停的。但是，由于怒江水电不能发挥出应有清洁能源的作用，我国每年要多燃烧5000余万吨原煤，多排放一亿多吨二氧化碳，不仅造成了严重的空气污染，而且也给整个人类社会造成巨大的生态压力。总之，叫停了怒江水电，局部上看似乎是保护了鱼的生态、草的生态，但是，却明显的对整个人类的生态环境，造成了巨大的损失。
目前，这种由于片面地强调保护某种特定的生态系统，所带来的全球生态破坏问题，已经引起国际生态学界的高度重视。2013年11月，英国的生态学会理事长就在世界著名《自然（nature ）》杂志上发表了他在英国生态学会百年庆典上的一篇题为"生态学必须进化"的演讲文章[2]。他指出生态学研究必须站在全人类的高度，必须高度关注气候变化、疾病传播、粮食安全等有关人类生存发展的重大生态问题。他号召学者对各种动、植物生态的研究，不能只强调保护，而更要尊重其进化规律。也就是说，生态学者必须要有"以人为本"的保护生态的意识，必须要尊重人类文明发展所带来的一系列的自然生态进化。
总之，把生态环境当成环境一样使用，在很多情况下是可行的。众所周知，环境科学中所指的环境通常都是以人类为主体的"。因此，对于包括整个人类社会在内的整个地球生态系统来说，用生态环境表述与环境的差别是不大的。但是，当我们考虑某一个不包含人的子生态系统的时候，强调生态保护就可能要和"以人为本"的科学发展发生矛盾（如怒江）。英国的生态学会理事长则从生态系统必须进化的另外一个角度，提出了不赞同过分的强调人为对生态系统的干预（即保护）。
二、引进广义的生态保护与侠义的生态保护
语言的生命力在于实践。尽管迄今为止"生态环境"这个名词并未被自然科学名词委员会收录，但是，这个词的社会上已经得到了广泛的应用和传播。同样，由此演变出来的"保护生态"一词，也已经成为家喻户晓的环保口号。此时此刻，不管谁站出来说"'生态环境'一词不能用"，"'保护生态'（或者说'生态保护'）的提法不正确"，都将是徒劳的。
那么如何理清"生态保护"口号可能造成的混乱能？笔者建议引进"广义的生态"和"狭义的生态"的概念加以区分。广义的生态就是指包括人类在内的整个社会生态，狭义的生态就是某一类（不包括人类的）生物研究领域所考虑的特定的生态。与之相对应的"广义的生态保护"一定是以人为本的，而"狭义的生态保护"则是不需考虑对人的影响的。非常巧合的是，这种划分恰恰与党中央提出的生态文明理念不谋而合。
文明的反义词，并不是唯一的。"野蛮"和"愚昧"都是与文明相矛盾的状态。而广义的生态保护，解决的是生态愚昧问题，而狭义的生态保护，解决的则是生态野蛮的矛盾。众所周知，进入近代工业文明时期以来，随着技术的进步和生产力的提高，人类对自然的利用和改造达到了前所未有的高度。在创造了灿烂的物质文化的同时，人类对自然的干扰也超过了自然的承受能力，从而引起了一系列严峻的生态和环境问题。笔者认为，当前我们党提出把"生态文明"作为全面建设小康社会目标的新要求，一方面首先是要防止不科学发展所造成的生态野蛮、包括治理污染、修复生态。但同时也是要强调，在一些欠发达国家和地区，生态不文明的威胁，主要来自于发展不足所造成的"生态愚昧"，而不是"生态野蛮"。
"生态愚昧"同样是人类文明发展的环境难题。1972年发布的《联合国人类环境宣言》第四条就曾指出："在发展中的国家中，环境问题大半是由于发展不足造成的。千百万人的生活仍然远远低于象样的生活所需要的最低水平。他们无法取得充足的食物和衣服、住房和教育、保健和卫生设备。因此，发展中的国家必须致力于发展工作，牢记他们优先任务和保护及改善环境的必要。"
总之，党的十八大为什么提出了"必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明"理念，而不是片面的强调加强生态保护，是有着深刻的科学寓意的。如果单纯的强调生态保护，在某些情况下完全可能会与"以人为本"的科学发展观产生矛盾。但是，如果我们强调的是同样"以人为本"的生态文明，则永远都不可能和"以人为本"的科学发展观发生冲突。为此，在十八大之后我国的《环保法》（这部与生态保护关系最密切法律）修订中，已经把第一条中"保护生态"的提法，改成了"生态文明"【3】。
三、用生态文明的理念理解通知中的矛盾
遗憾的是，用生态文明取代生态保护这一重要的变化，还没有被社会广泛的意识到。特别是在一些关键性的文件中，保护生态的提法，仍然表现为重要的国家政策。例如，在我国"十二五"能源规划中，关于水电开发的描述就是"在保护生态和移民利益的前提下，积极发展水电。"
既然"十二五"规划已经要求是在"保护生态的前提下"环保部门把其简化为"生态优先"也自然是顺利成章的。如果是"以人为本"的强调生态优先，当然没有任何问题。也就是说，广义的生态优先是正确的，但如果强调狭义的生态优先，就难免会与"以人为本"的科学发展产生矛盾。这也是通知中的水电规划与生态环保原则有所不同的原因所在。
事实上，"积极发展水电"就是一种广义的生态保护（或者说生态优先）。因为，纵观历史，洪水和干旱历来都是人类社会最无情的生态灾难。而通过水电开发建造的大型水库对水资源进行调控，把汛期的洪水留在水库里，等到枯水季节再拿出来使用，显然是一种对人类社会，最重要的生态保护方式。不仅如此，当前人类世界面临的最大生态难题，无非是过量的温室气体排放所带来的气候变化难题。而水电是技术最成熟的、清洁的可再生能源，是当前人类社会替代化石能源的第一主力。毫无疑问，从这个意义上看，积极开发利用水电，当然是人类社会最重要的（广义）生态保护措施之一了。
然而，愚昧和野蛮都是不文明的体现。显而易见，光强调广义的生态保护，不注重狭义的生态保护，同样不能算是生态文明。所以，在开发水电的进程中高度重视对狭义的生态保护，一直是我国水电开发中最重要的基本原则之一。早在上个世纪八十年代初，国家就对水电开发的生态环境保护提出了明确的要求，颁布了相应的规程规范，之后又颁布了《环境保护法》、《水土保持法》、《环境影响评价法》，对水电开发的生态环境保护实行了非常严格的管理。目前，我国已实行了环境影响评价和水土保持方案评审制度，能对水电开发规划和水电站建设进行"一票否决"。
近年来，随着对水电开发的生态环境影响不断认识和技术水平的提高，我国在水电开发中不断采取有效措施，尽可能的减免对生态环境的不利影响，主要包括：
? 水库初次蓄水前严格按照统一的要求进行库底清理，防止水体污染；
? 优化水库调度防止对下游产生重大影响；；
? 对珍稀植物进行移栽或采取工程措施保护；
? 调整工程建设方案避免对珍稀动物产生重大影响；
? 重视对库岸稳定和诱发地震研究，采取相应措施防止发生重大灾害；
? 建设鱼类保护区、鱼类增殖站或过坝鱼道保护珍稀鱼类和特有鱼类；
? 修建分层取水口解决水库低温水问题；
? 采取工程措施和植物措施防止工程建设导致水土流失。
四、环保部的通知主要是规范狭义的生态保护工作
由于在我国的"十二五"规划中，还未能引用更科学生态文明的理念。所以，按照政府部门的责任分工，环保部基本上不会主动的去考虑广义的生态保护问题，而特别的注重狭义的生态保护。因此，这次环保部所发的通知，基本上都是在规范水电开发中狭义的生态保护问题。
例如：在关于水电规划的第一章"一、河流水电规划应统筹水电开发与生态环境保护"中，的（一）确定生态环境敏感保护对象。
（二）合理拟定栖息地保护范围。
（三）对涉及生态环境敏感保护对象的梯级，应根据规划开发时序研究提出保护措施。
（四）已明确作为栖息地保护的河流、区域不得再进行水电开发。
以及在关于水电建设的第二章"二、水电项目建设应严格落实生态环境保护措施"中的
（一）合理确定生态流量。
（二）充分论证水库下泄低温水影响，落实下泄低温水减缓措施。
（三）科学确定水生生态敏感保护对象，严格落实栖息地保护措施。
（四）充分论证过鱼方式，认真落实过鱼措施。
（五）论证鱼类增殖放流目标和规模。
（六）科学确定陆生生态敏感保护对象。
所有这些要求、生态保护措施的主体，都是没有考虑到人类社会需求的狭义生态问题。可见，环保部发布的本通知，似乎主要考虑和强调的，就是不包括人在内的狭义的生态保护。严格的说，狭义的生态保护，即不能称为是生态环境保护，更不能说是环境保护。
需要说明的是，笔者这里并没有批评环保部的意思。因为，按照政府部门的分工，在我国负责保广义的生态保护工作的，主要是水利部门和能源部门，而环保部门则可能是为了避免与其它部门争权，则已经自觉的把自己的职责降格为只去保护除人以外其他物种。水利部门则是通过制定综合规划，并要求水电专业规划必须严格执行综合规划，以保证水利水电工程中调控水资源能力的建设，从而实现对社会生态的广义的保护。能源部门则是，通过要求所有的能源电力企业积极的发展水电，不断的提高清洁能源的比例，来履行广义的生态保护职责。从这个意义上来看，积极发展水电本身，无疑就是一种广义的生态保护。是生态文明建设中，不可或缺的一个最重要组成部分。
五、通知中的亮点和不足
根据本文前面的分析，我们发现由于"十二五"能源规划中未能引进生态文明的理念，所以，人们还很难认识到积极发展水电也是一种最要的生态环境保护。然而，即便如此，这次环保部所颁布的《关于深化落实水电开发生态环境保护措施的通知》中也不乏有一些新亮点。例如，通知强调"在合理确定生态流量"的要求中，已明确"当天然来流量小于规定下泄最小生态流量时，电站下泄生态流量按坝址处天然实际来流量进行下放。"。这比以往千篇一律的强调生态流量，已经有了很大的提高。用这种科学务实的态度，一方面说明通知的环保要求，是尊重客观，结合实际的，另一方方面也可以保障通知的要求，在实践中得以实施。不仅如此，通知中还进一步的要求"电网调度中应参照电站最小下泄生态流量进行生态调度。"。这一条意见，如果能够得到具体落实，不仅将是水电开发企业的巨大福音，而且保障生态流量的工作，基本上也不会再有任何问题。
如果说不足，笔者认为：在通知的第五部分"加强水电开发生态环境保护措施落实的监督管理"一章中的"（四）适时开展水电开发环境影响回顾性评价和后评价"一段中。强调"对水电规划较早，未开展规划环评的主要河流，河流开发主体应编制水电开发环境影响回顾性评价，环境保护行政主管部门会同能源主管部门审查并联合印发审查意见；省级环境保护行政主管部门组织环境影响回顾性评价审查的审查意见应报环境保护部备案。"
笔者认为，我国的水电开发虽然划归能源部门负责，但是，我们进行水电开发同时要实现的一个重要功能就是，建造蓄水能力强的大型调蓄水库，解决水资源的调控问题。而在水电开发的现实中，真正对生态环境（包括移民）影响较大，往往就是大水库。因此，从降低移民数量和水电开发生态环境影响的角度来看，能源开发部门和环境保护部门都自然会倾向于不建设或者少建设大型水库。唯有水资源管理部门，则需要大水库拉来解决洪水、干旱等水资源调控的社会难题。所以，无论是评价至今尚未实施的早期水电规划，还是对已经建成的水电站的后评估，如果没有制定水资源综合规划的水行政部门参与，恐怕难以准确的评价和保障水电开发的广义生态保护效益。
参考文献：
【1】 钱正英,沈国舫,刘昌明，建议逐步改正"生态环境建设"一词的提法[J], 科技术语研究, 2005(2)
【2】 GEORGINA M. Ecology must evolve [J]. nature. 2013,503(14),191-192
【3】 《中华人民共和国环境保护法》[EB/OL], (2014-04-25).
http://npc.people.com.cn/n/2014/0425/c14576-24944726-4.html
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